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Mais comment passe-t-on des startups d’Etat à l’Etat plateforme ?



L’entrepreneur Pierre Pezziardi (@ppezziardi) était l’invité d’une récente matinée organisée par le Liberté Living Lab sur la « plateformisation » du gouvernement et du secteur public. Entrepreneur en résidence au Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique, il a contribué à la création de l’incubateur de startups d’État (@betagouv), qui impulse une dynamique d’innovation au cœur de l’appareil administratif via des programmes dédiés (comme le portail d’API de l’Etat, le programme de marchés publics simplifiés ou la base adresse nationale) et développe un programme d’accueil et d’incubation de startups.

Pierre Pezziardi a publié avec Henri Verdier (@henriverdier), Administrateur général des données et Directeur interministériel du numérique et du système d’information et de communication de l’État, en janvier à la Fondapol, le think tank libéral, une note sur « Des startups d’Etat à l’Etat plateforme », qui pose la vision et les principes qu’il discutait lors de sa présentation.

Des startups pour répondre à la « tragédie des services publics » ?

Pragmatique, Pierre Pezziardi, attaque son intervention par du concret. Les offres d’emplois formalisées et publiées ne représentent que 20 % du recrutement annuel et celles qui arrivent sur Pôle Emploi environ 7 % des offres seulement. L’essentiel du marché de l’emploi est donc considéré comme invisible, caché… constitué d’offres qui n’existent pas encore et de candidatures spontanées. Pôle emploi a pour fonction de rapprocher l’offre et la demande, mais pour les gens qui y travaillent, le marché invisible de l’emploi était intégré comme étant inatteignable. « Or, que devient Pôle Emploi si le marché s’invisibilise ? Si demain l’essentiel de l’offre disparaît ? », questionne l’entrepreneur. C’est tout l’enjeu de la bonne boîte, l’une des startups d’Etat initiée par Pezziardi… Le principe de la bonne boite, est de mettre en avant les entreprises les plus susceptibles de recruter en analysant les recrutements passés et en regardant les entreprises qui embauchent le plus (via, semble-t-il, un accès au fichier des déclarations préalables à l’embauche de l’Urssaf), en temps quasi réel, pour permettre aux postulants de mieux cibler des entreprises qui peuvent embaucher ou qui sont visiblement en train de le faire. Le service proposé semble même avoir un impact : si 20 % des chômeurs retrouvent un emploi au bout de 6 mois, c’est le cas de 22 % de ceux utilisent la bonne boîte.

Le fait que le marché de l’emploi soit considéré comme caché et qu’on ne puisse rien y faire, illustre parfaitement ce que Pierre Pezziardi appelle « la tragédie des services publics ». « On fait des incantations, des listes, des promesses… et tout se termine en tragédie de l’exécution. 40 % des gens qui ont droit au revenu de solidarité active (RSA) n’y ont pas recours du fait de la complexité des démarches. C’est un exemple parfait des limites d’exécution des mesures. »

Cette tragédie d’exécution nécessite d’adresser autrement les problèmes du service public que sous la forme d’un grand plan national qui les résoudrait tous. C’est l’idée qui a présidé à la naissance de l’incubateur de startups d’Etat : constituer de petites équipes autonomes au sein de l’Etat pour résoudre des problèmes spécifiques. L’enjeu est de rassembler un groupe de quelques personnes autour d’agents publics pour trouver des solutions à un problème, en quelques mois. Chaque « startup » a 6 mois et 200 000 euros de budget pour trouver son public. L’incubateur d’Etat, beta.gouv.fr, ayant pour fonction d’industrialiser ce processus agile en initiant une conception des services publics centrés sur l’usager.

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L’Etat plateforme : un enjeu organisationnel ?

« L’idée est de faire des services publics autrement. Et notamment d’utiliser le principe de boucle de rétroaction continue », insiste Pierre Pezziardi, c’est-à-dire faire de manière que les services s’améliorent en observant leurs usages par le retour direct de ses utilisateurs. La plateformisation de l’Etat que défendent Piezziardi et Verdier vise à transformer des services publics en plateformes comme le formalisait en 2013 le cadre stratégique commun du système d’information de l’Etat, c’est-à-dire non pas tant transformer tous les services de l’Etat en plateforme, mais, dans une vision plus pragmatique, de développer des formes numériques de services publics qui rétroagissent sur les manières mêmes de fonctionner de l’Etat.


Image : Pierre Pezziardi au Liberté Living Lab, image extraite d’une vidéo sur ces journées.

Ce qui est nouveau, dans l’approche, estime Pezziardi, ce n’est pas la technologie, c’est d’imaginer des équipes responsables de bout en bout de services publics. L’enjeu est organisationnel. « Il n’y aura pas de transformation digitale à organisation constante ». Il faut un espace pour innover. « Les hackathons et incubateurs se planteront s’ils le font à organisation constante ». Innover, nécessite de faire un pas de côté, c’est ce que permettent les startups d’Etat, avec leurs petites équipes dédiées et leur financement propre. L’enjeu est qu’elles produisent des ressources utilisables par d’autres, notamment sous forme d’API, de services web, qui sont un moyen d’initier de nouvelles formes de partenariats publics privés plus simples, « à vocation diffuse »… Permettant à des services tiers d’utiliser ceux produits par les startups d’Etat.

Est-ce désormais dans les conditions d’accès au service que se jouent les politiques

 

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Interrogé sur la mesure de l’impact des startups d’Etat, Pierre Pezziardi souligne que le succès ne se mesure pas à l’audience de ces services. Mesurer l’impact est toujours difficile et n’est pas corrélé au nombre de pages vues. La bonne boîte est une grande réussite, car elle a modifié jusqu’aux entretiens individuels de Pôle Emploi, estime-t-il. Dans un récent billet, sur le blog de beta.gouv.fr, il revenait d’ailleurs sur cette difficulté de l’évaluation des services produits. Reste que tout l’enjeu est tout de même d’atteindre des masses critiques pour faire bouger l’organisation qui accueille la startup d’Etat. Sur les 27 startups d’Etat lancées, 2 sont mortes par absence de portage ou du fait d’un mauvais passage à l’organisation chargée de la récupérer au bout des 6 mois d’incubation. C’est un taux de mortalité pour l’instant bien plus faible que ceux qu’on trouve dans les portefeuilles des business angels. L’échec le plus patent, c’est celui de la difficulté à trouver une administration pour continuer à porter le projet une fois lancé.

L’enjeu enfin n’est pas que l’Etat propose un service technique de serveurs et d’hébergements de projets, précise-t-il encore. « L’enjeu est de développer un système humain plus qu’un système technique, de développer des formes d’organisation permettant à des agents publics d’entreprendre », souligne Pezziardi. Plus qu’une infrastructure technique d’Etat, l’enjeu est de démultiplier les méthodes, d’initier des incubateurs de services publics dans d’autres administrations, de permettre à la méthode de faire école. A terme, estime Pezziardi, l’enjeu est de développer un réseau d’incubateurs publics qui partagent les mêmes valeurs, même s’ils sont opérés par différentes administrations. Pour autant, pour que cela fonctionne, il faut d’abord et avant tout que le responsable de l’administration donne son accord et apporte son soutien à la démarche. Qu’il autorise la fabrique de services publics alternatifs et expérimentaux, car il va être le seul à même de pouvoir assumer les conflits, les frictions, que va nécessairement générer l’innovation.

Cette nouvelle forme d’innovation d’Etat, très inspirée des pratiques agiles des startups, très pragmatiques, semble inventer son fonctionnement en marchant. Le problème parfois est qu’il se propose un peu comme un nouveau système d’organisation de l’Etat, alors qu’il fonctionne avec des règles du jeu et des principes qui s’adaptent à ses objets.

 

 

Quelle est la finalité du modèle ?

Pour Pierre Pezziardi, le principe des incubateurs publics a pour vocation à essaimer dans d’autres administrations, dans des collectivités ou à l’échelon européen. L’un des enjeux à venir est que le modèle trouve les conditions de son passage à l’échelle. Le modèle des startups d’Etat, comme le précisent Verdier et Pezziardi dans leur note, ne vise pas à créer des entreprises publiques d’un nouveau genre pour « vendre » le domaine public, mais de faire entrer un autre mode de production et d’organisation dans l’administration. Faire entrer des nouvelles formes d’organisation pour produire de nouveaux services publics et une nouvelle forme d’innovation publique… comme le propose le tout récent manifeste pour l’innovation publique. Reste que, si le modèle pose des principes, des valeurs et des défis très stimulants, leur coordination pose encore quelques questions.

Il reste en effet quelques inconnues dans la présentation de Pierre Pezziardi. C’est visiblement dans les conditions d’utilisation des services qui gèrent les modalités de partenariats public-privés que s’inventent de nouveaux éléments de gouvernance publique basés sur le respect de finalités partagées, la réciprocité, l’ouverture, la transparence… Une façon de créer des services d’intérêts généraux avec des obligations. Reste que ces obligations ne sont pas forcément lisibles, explicites, ailleurs que dans les conditions de partenariats qui obligent les partenaires. Si l’enjeu est plus de renouveler les manières de servir l’intérêt général, il faut néanmoins que les critères soient plus explicites. Or, quand on regarde les services produits, pour l’instant, il est encore difficile de connaître leurs critères. Quels critères président à la Bonne formation par exemple ? Comment sont classées les bonnes boîtes ? Il y a là certainement encore des modalités de médiation entre le service et les usagers à améliorer… Reste aussi à interroger ce que produisent ces innovations. Au final, La bonne boite ou Bob Emploi, cet outil d’accompagnement individualisé à la recherche d’emploi, montrent un nouveau visage des services publics pas forcément très sympathique, qui donne l’impression surtout de renvoyer le demandeur d’emploi à sa seule responsabilité.

la couverture du livre de Clément Bertholet et Laura LétourneauDans une table ronde qui suivait l’intervention de Pierre Pezziardi intervenait Clément Bertholet, co-auteur avec Laura Létourneau de Ubérisons l’Etat avant que d’autres ne s’en chargent. Le jeune haut fonctionnaire du corps des Mines qui travaille à la direction du budget, estime que l’ubérisation est déjà en marche. L’ubérisation est la « disruption rapide de modèles économiques existants par des plateformes numériques de confiance sans infrastructures physiques ni opérateurs et centrés sur le client », explique-t-il. Le Safety Check de Facebook est un exemple parfait d’ubérisation d’une fonction régalienne. Au Brésil, plutôt que de recruter des professeurs d’anglais, des écoles proposent à leurs étudiants de discuter en anglais avec des retraités californiens via Skype… Les services numériques marchent chaque jour un peu plus sur les plates-bandes des services publics. « Le péril n’est pas fantasmé. Au bout d’un certain temps, l’écart entre les solutions innovantes que proposent les GAFA et les archaïsmes de l’Administration sera si grand que les populations feront le choix des premiers », explique-t-il dans une tribune qui résume très bien le livre, sur le blog d’Henri Verdier.

Pour Clément Bertholet, cette concurrence des Gafa est une opportunité de transformation des services publics qu’il faut saisir. L’Etat doit bâtir les infrastructures nécessaires et incontournables et garantir l’intérêt général entre les différents acteurs, à l’image des CGU des startups d’Etat.

Reste que dans ce modèle de disruption généralisé, on ne sait pas où doivent se concentrer les priorités.

Tout d’abord, la métaphore de la startup, si elle est stimulante et si elle permet de renouveler le discours du management public, montre ses limites en se laissant entraîner par son propre discours. Dans les startups d’Etat se confondent des actions stratégiques, des projets stimulants et transverses, des initiatives qui renouvellent l’offre de services publics sans qu’on voit réellement comment ils pourront se développer et des projets qui le pourront peut-être, sans qu’on sache très bien comment peut se construire leur passage à l’échelle, leur croissance, leur scalabilité… ou leur interfaçage avec les services publics existants eux-mêmes. Au final, la métaphore utile de la startup appliquée partout brouille le discours des différents niveaux d’intervention et d’innovation de l’Etat.

De même, la notion de plateforme d’Etat, dans le discours, donne l’impression que le marketing de l’innovation prend toute la place, certainement parce qu’il est difficile d’exister sans construire un discours pour se vendre. Il s’inscrit également dans un contexte de réduction et d’optimisation des déficits et des services publics qui devient une injonction à se transformer, parfois plus à court terme qu’à long terme. Il introduit des ambiguïtés sur l’externalisation possible des services publics eux-mêmes.

Enfin, derrière les injonctions à transformer l’Etat en méta-plateforme, il semble que, pour l’instant, la question de l’infrastructure des services que l’Etat doit proposer reste entière. La transformation de l’Etat lui-même via le numérique doit-elle s’appliquer à tous les services de l’Etat ou uniquement aux services numériques ? Quelles sont les priorités dans le déploiement des services qui doivent être entrepris ? Faut-il développer d’abord un système d’identité sécurisée et vérifiée des utilisateurs – comme le propose France Connect – pour permettre aux administrés de récupérer leurs données personnelles, de les mettre à jour et d’autoriser leurs échanges entre administrations ? Faut-il d’abord continuer l’oeuvre d’ouverture des données ? Ou créer des services permettant de moderniser et simplifier l’action publique ?

Dans la note de Verdier et Pezziardi, on entend un discours très libéral à l’encontre des lourdeurs du service public. On entend aussi un discours de simplification et de rationalisation. Entre les lignes et dans certaines réalisations exemplaires, on lit pourtant une vraie défense des valeurs fortes d’équité et de qualité du service public. Ainsi, si les auteurs semblent prôner une automatisation des services publics, c’est pour permettre de gagner plus de temps sur ce qui ne peut pas être automatisé ou sur ce qui ne doit pas l’être, sans qu’on sache clairement de quoi il est question.

Si tout est peut-être ubérisable, tout ne le sera certainement pas, pour autant qu’on ne mette pas à bas notre modèle social et qu’on cherche à le renforcer plus qu’à l’affaiblir. Je ne suis pas sûr que beaucoup de gens souhaitent qu’on remplace les profs d’anglais par des échanges avec des retraités américains, quand bien même on démontrerait leur plus grande efficacité. Intégrer des solutions d’innovations dans les services publics, oui. Des principes d’amélioration, des nouvelles formes d’organisation, certainement. Fluidifier les accès aux services numériques publics, tout en en garantissant l’équité, la qualité, tout à fait. Trouver des modalités nouvelles pour assurer la loyauté des acteurs par le partage de finalités communes, oui. Mais penser que tout est ubérisable ou plateformisable revient à nier la différence essentielle entre un système public qui ne peut pas faire abstraction de la motivation de ses décisions et de ses finalités, ni des valeurs d’équité qu’il doit porter, et un système privé qui n’est pas tenu par les mêmes obligations.

 
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Clémence Monvoisin

Clémence is a fierce defender of public services, and a strong believer in their ability to innovate and deliver value. As firms, workers, citizens, friends, children, parents, we all are proud stakeholders. Let's be audacious and brave !

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